Fusion ou annexion ? La question de la consultation populaire dans les projets d’agrandissement de la Ville de Bruxelles

La proposition de loi déposée à la Chambre des Représentants le 24 février 1920 par le bourgmestre de la Ville de Bruxelles Adolphe Max prévoyait un agrandissement sans précédent du territoire de la Capitale. À l’origine en effet, le projet de 1914 portait sur l’incorporation à la Ville de Bruxelles de l’ensemble de ses faubourgs, à savoir les communes d’Anderlecht, Berchem, Etterbeek, Evere, Ganshoren, Ixelles, Jette, Koekelberg, Laeken, Molenbeek, Saint-Gilles, Saint-Josse-ten-Noode, Schaerbeek, Uccle et Watermael-Boitsfort.

À cette date déjà, l’extension du territoire bruxellois n’était pas une idée nouvelle. Adolphe Max n’avait d’ailleurs pas été le seul, dans les années 1910, à réfléchir à un plan d’agrandissement et de fusion communale, reprenant comme ses concurrents les grandes lignes de projets antérieurs qui n’avaient pu voir le jour suite aux aléas de la vie parlementaire. Si aucun de ces projets n’avait pu aboutir en raison du déclenchement de la Première Guerre mondiale, la fin des hostilités avait rapidement ravivé l’intérêt des élus bruxellois pour l’extension de leur juridiction. Dès 1919, ceux-ci avaient en effet cherché à concrétiser les ambitions de leurs prédécesseurs, invoquant des motifs aussi divers que variés : nécessité pour la Ville de développer ses installations maritimes, de trouver de nouveaux terrains à bâtir et de retenir ses habitants en quête d’espace ; volonté des différentes autorités communales d’unifier leurs services afin de simplifier la vie administrative (état civil, hôpitaux, pompiers, etc.) ; souhait du gouvernement d’assurer à la Ville le développement qui convenait à celui d’une grande capitale européenne ; etc. D’autres motifs, résultant de considérations d'ordre politique peut-être moins avouables, ont également pu entrer en ligne de compte, telle la recherche d’un électorat libéral et/ou catholique qui serait en mesure de contrebalancer la tendance socialiste du centre bruxellois.

Quoiqu’il en soit, les enjeux politiques et économiques de l’agrandissement de la Capitale auront prévalu sur les desiderata des habitants des faubourgs : non seulement ceux-ci ne furent pas consultés au sujet de leur annexion (par voie de referendum ou d’une consultation populaire par exemple), mais leurs mandataires, qui à l’origine n’avaient pas été avertis du projet bruxellois, se sont clairement prononcés contre sa mise en œuvre. Dès 1919 en effet, face à l’ampleur des nouveaux plans d’agrandissements, les communes des faubourgs avaient pris l’initiative de constituer une Commission intercommunale chargée d’étudier les différents projets de leur fusion et leurs modalités, en particulier celles établies par la proposition du bourgmestre de la Ville de Bruxelles. Si l’unification des services apparaissait pour beaucoup comme la solution adéquate à donner au problème de la complexité administrative, les délégués des différentes communes de l'agglomération exprimèrent en revanche leur vive opposition à l’« annexion pure et simple » des territoires communaux telle qu’elle était préconisée par Adolphe Max. L’administration bruxelloise, invitée à participer aux débats, ne jugea d’ailleurs pas nécessaire de s’y faire représenter – à l’exception d’une seule séance au cours de laquelle Adolphe Max manifesta son désintérêt à l’égard du projet de la Commission intercommunale et somma les délégués présents de se prononcer vis-à-vis de sa proposition de loi. Les délibérations de l’intercommunale, reprenant sans les représentants de Bruxelles, aboutirent dès lors à la constitution d’un projet de loi alternatif conservant l’autonomie des communes (projet « De Bue » qui sera déposé le 15 avril 1920), ainsi qu’à un vote unanime des Conseils communaux invitant les Chambres à écarter « énergiquement » la proposition d’Adolphe Max.

Parallèlement à ces débats, le Sénat avait néanmoins constitué une Commission gouvernementale en vue d’étudier le problème de l’unification des territoires avoisinant les installations maritimes. Au terme de deux séances, cette Commission vota une résolution demandant l’annexion à la Ville de Bruxelles des communes de Molenbeek, Laeken, Jette, Koekelberg, Ganshoren, Neder-Over-Heembeek, Berchem, Haren et d’une partie de Schaerbeek – et ce, malgré les vives protestations des mandataires communaux, notamment de M. Coelst (délégué de Laeken) et de M. Brion (bourgmestre de Neder-Over-Heembeek). C’est de cette résolution gouvernementale qu’Adolphe Max s’inspira pour établir le projet de loi qu’il déposa « en urgence » le 24 février 1920 à la Chambre, sans doute afin de devancer les propositions concurrentes (projets « De Bue » et « Hallet »). Le bourgmestre de la Ville de Bruxelles y avait néanmoins amplifié les vœux de la Commission gouvernementale, puisqu’il avait étendu l’annexion à plusieurs autres communes et gommé le caractère « spécial » lié à l’extension des installations maritimes.

À partir du 10 mars 1921, la question de l’agrandissement de Bruxelles fut examinée par la Chambre des Représentants et le Sénat. Afin de réunir la majorité requise, le projet « Max » fut réduit à l’annexion des communes de Laeken, Neder-Over-Heembeek et Haren, ainsi que de petites parcelles situées à Molenbeek et à Schaerbeek. Au cours des discussions, quelques élus rappelèrent l’avis défavorable qu’avaient émis à ce sujet les Conseils communaux de ces cinq faubourgs, ainsi que certains groupes d’habitants de Laeken qui par courrier s’étaient étonnés de n’avoir jamais été consultés au sujet de leur rattachement à la Ville de Bruxelles (documents communiqués par voie postale au cabinet d’Adolphe Max entre février et mai 1921). En séance du 17 mars, le Sénat enregistrait même une pétition du Conseil communal de Schaerbeek réitérant ses protestations antérieures quant à l’annexion totale ou partielle de communes de l’agglomération à la Ville de Bruxelles. À l’inverse, certains des parlementaires affirmèrent à plusieurs reprises au cours des discussions que « les populations intéressées s’étaient unanimement ralliées au projet de loi ou du moins que les mandataires qui avaient qualité pour parler en leur nom avaient apporté leur adhésion au projet ».

En dépit des vives protestations qu’il avait suscitées auprès des principaux intéressés, le projet « Max » fut voté à la Chambre le 17 mars 1921, avant d’être approuvé par le Sénat le 22 mars suivant. Le rattachement des communes de Laeken, Haren et Neder-Over-Heembeek à la Ville de Bruxelles s’apparentait donc davantage à une « annexion » qu’à une simple fusion, qui ne résultait pas de la volonté des populations des faubourgs mais de celle des élus bruxellois.